所谓羁押，一般是指司法机关对犯罪嫌疑人判决前的依法暂时关押。羁押不是一种独立的强制措施，而是刑事拘留和逮捕的附带性后果。由于拘留和逮捕是剥夺人身自由的严厉强制措施，故而不仅相关立法对司法机关办理犯罪嫌疑人被羁押案件的期限作了严格的限定，而且一直以来，羁押期限问题也广泛吸引了理论界和实务界的众多关注。相对于拘留和逮捕而言，取保候审和监视居住则是司法机关对犯罪嫌疑人采取的较弱的强制措施。虽然相关立法对取保候审和监视居住的期限也作了明确规定，但是关于犯罪嫌疑人未被羁押案件办理期限的规定却不甚明了，从而造成司法实践中办案人员对此的理解和做法不一。这样，既不利于保护人权、惩罚犯罪，也有违司法的公平、公正原则。本文拟结合公诉办案实际和基本法学理论，就犯罪嫌疑人未被羁押案件的审查起诉期限问题作粗浅的论析。

　　一、相关规范梳理与解析

　　在公诉工作中，经常受理对犯罪嫌疑人被取保候审、监视居住的刑事案件。然而，在具体的办案过程中，不同的办案人员对该类案件的审查起诉期限却可能有着完全不同的理解：一种观点认为，犯罪嫌疑人未被羁押案件的审查起诉期限为一个月，重大、复杂的案件可以延长半个月；另一种观点认为，犯罪嫌疑人未被羁押案件的审查起诉应在被采取的强制措施期限内完成，即犯罪嫌疑人被取保候审案件的审查起诉期限最长可达十二个月，犯罪嫌疑人被监视居住案件的审查起诉期限最长为六个月。显而易见，这两种理解的差异对被限制人身自由的犯罪嫌疑人来说，意义是非凡的。那么，究竟哪种理解是合法的或者说是正确的呢？[①]从现行立法来看，两种理解似乎都有各自的法律依据。

　　（一）关于不同案件审查起诉期限的规定

　　首先，从《刑事诉讼法》对审查起诉期限的规定来看。《刑事诉讼法》第一百三十八条规定，人民检察院对于公安机关移送起诉的案件，应当在一个月以内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长半个月。人民检察院审查起诉的案件，改变管辖的，从改变后的人民检察院收到案件之日起计算审查起诉期限。仅就这一法条而言，《刑事诉讼法》并未区分犯罪嫌疑人被羁押或未被羁押两种情形，而是对所有案件的审查起诉期限都作了一致的规定：公诉机关应当在一个月至多一个半月内决定起诉或不起诉。

　　然而，《刑事诉讼法》第七十四条又规定，犯罪嫌疑人、被告人被羁押的案件，不能在本法规定的侦查羁押、审查起诉、一审、二审期限内办结，需要继续查证、审理的，对犯罪嫌疑人、被告人可以采取保候审或者监视居住。显然，这条规范是对犯罪嫌疑人被羁押案件办理期限的例外规定。也就是说，对于犯罪嫌疑人被羁押的案件，因查证需要在审查起诉期限内未能办结的，可以通过变更强制措施来延长审查起诉期限，延长的时间应当为取保候审、监视居住的期限。按照该法第五十八条第一款和第二款规定，人民法院、人民检察院和公安机关对犯罪嫌疑人、被告人取保候审最长不得超过十二个月，监视居住最长不得超过六个月。在取保候审、监视居住期间，不得中断对案件的侦查、起诉和审理。据此可以认为，犯罪嫌疑人被羁押案件在特定情形下转为犯罪嫌疑人未被羁押案件后，只要期间未中断审查，对该案审查起诉的全部时间实际可能超过十二个月或六个月。对于这一理解，实践中并无异议，问题是能否由此得出推论：对犯罪嫌疑人未被羁押案件的审查起诉期限即为被取保候审、监视居住的期限十二个月或六个月？

　　其次，从《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）的具体规定来看。《规则》第二百三十八条规定，人民检察院对移送审查起诉的案件，应当在一个月内作出决定；重大、复杂的案件，一个月内不能作出决定的，审查起诉部门报经检察长批准，可以延长十五日。人民检察院审查起诉的案件，改变管辖的，从改变后的人民检察院收到案件之日起计算审查起诉期限。可见，《规则》也未区分犯罪嫌疑人是否被羁押并进而对审查起诉期限作不同规定。只要是移送审查起诉的案件，不管是公安机关移送还是检察机关移送，也不论犯罪嫌疑人是否被羁押，都应该在一个月内作出决定，重大、复杂的案件，经批准可延长十五日。

　　另一方面，根据《规则》第四十二条、第四十三条以及第五十五条、第五十六条之规定，人民检察院决定对犯罪嫌疑人取保候审、监视居住，最长分别不得超过十二个月、六个月。公安机关决定对犯罪嫌疑人取保候审、监视居住的案件，移送人民检察院审查起诉后，对于需要继续取保候审、监视居住的，人民检察院应当依法对犯罪嫌疑人办理取保候审、监视居住手续。取保候审、监视居住的期限应当重新计算并告知犯罪嫌疑人。这些规定似乎又表明，对犯罪嫌疑人未被羁押案件的审查起诉只要不超过取保候审、监视居住的期限即不违法。需要指明的是，如果肯定犯罪嫌疑人未被羁押案件的审查起诉期限即为被采取强制措施的期限，按照《规则》规定，公安机关移送的案件和检察机关自侦部门移送的案件，审查起诉的实际时限是有所不同的。公诉机关对公安机关移送的案件可以重新计算取保候审、监视居住的期限，因而审查起诉的期限自然相对要长。

　　综观法律、司法解释有关犯罪嫌疑人未被羁押案件审查起诉期限的规定，确实很难得出唯一的结论。但是，至少有一点应该可以达成共识，不论犯罪嫌疑人是否被羁押，审查起诉的实际期限都应当取决于案件本身的严重复杂程度。

　　（二）关于取保候审、监视居住适用条件的规定

　　《刑事诉讼法》第五十一条第一款规定，人民法院、人民检察院和公安机关对于有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以取保候审或者监视居住：可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；可能判处有期徒刑以上刑罚，采取取保候审、监视居住不致发生社会危险性的。《规则》第三十七条、第六十三条又详细规定了人民检察院可以对犯罪嫌疑人取保候审或监视居住的七种情形，依次是：1、可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的；2、可能判处有期徒刑以上刑罚，不予逮捕不致发生社会危险性的；3、对被拘留的人，需要逮捕而证据尚不符合逮捕条件的；4、应当逮捕但患有严重疾病的；5、应当逮捕但正在怀孕或者哺乳自己婴儿的；6、被羁押的犯罪嫌疑人不能在法定侦查羁押、审查起诉期限内结案，需要继续侦查或者审查起诉的；7、持有有效护照和有效出入境证件，可能出境逃避侦查，但不需要逮捕的。此外，《规则》第三十七条还规定，人民检察院对于严重危害社会治安的犯罪嫌疑人，以及其他犯罪性质恶劣、情节严重的犯罪嫌疑人不得取保候审。

　　根据上述规定，犯罪嫌疑人是否可以被取保候审、监视居住，主要与犯罪嫌疑人可能被判处的刑罚、社会危险性以及本人身体状况等因素有关。不可否认，犯罪嫌疑人是否被羁押与案件本身的难易程度并不存在必然的直接的联系。换言之，犯罪嫌疑人未被羁押不代表案件简单，办理容易。但是，司法实践中，犯罪嫌疑人被取保候审、监视居住的案件往往是简单类型居多，大部分是犯罪嫌疑人认罪态度较好的经济犯罪、过失犯罪或职务犯罪等可能处刑较轻的案件。

　　二、对不同理解的评判和理性选择

　　通常情况下，当法律的具体规范对某一行为准则的规定含混不清以致产生歧义时，在没有出现标准的或权威的解释之前，只能借助于法律的基本理念、价值和原则以及客观现实等对现有的理解进行评判，并在此基础上寻求统一合理的做法。关于犯罪嫌疑人未被羁押案件审查起诉期限的两种理解及其法律依据，前文已作了较为充分的阐释。以下试从法理和实践两个层面，运用不同标准对这两种理解作出评析。

　　（一）法理标准

　　评判对法律规范不同理解的首要标准，应当是看何种理解更合乎立法的目的。概而言之，刑事诉讼法制定的目的主要有两个：一是保障刑法正确实施的工具作用；二是体现程序正义的独立作用。[②]保障刑法的正确实施，可以说是刑事诉讼法的直接目的。在某种意义上，刑事诉讼法制定的目的隐含了刑法的制定目的，即惩罚犯罪，保护人民。[③]程序正义，是诉讼法的核心理念，在刑事诉讼立法上体现为：第一，保障诉讼参与人，特别是犯罪嫌疑人、被告人得到公正的对待，使其人格尊严得到尊重，合法权益得到维护。第二，保障裁判结果具有正当性。第三，保障诉讼当事人和社会接受或认可裁判的公正性。

　　由上可知，刑事诉讼法规定刑事案件的审查起诉期限不外乎三个目的:一、保障实体上惩罚犯罪，保护人民。二、保障犯罪嫌疑人的合法权益。三、保障公诉机关对案件处理结果的公正性。本文认为，从这三个目的出发，犯罪嫌疑人未被羁押案件的审查起诉期限在合理限度内理应是越短越好。“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益”。[④]首先，审查起诉期限越短，未被羁押的犯罪嫌疑人在被审判以前感受的痛苦就越少。尽管取保候审、监视居住对人身自由的影响不如拘留、逮捕严重，但是，因未来刑罚捉摸不定给犯罪嫌疑人及其家属带来的心理和精神上的折磨却是同样残酷和无益的。另外，在我国，犯罪嫌疑人被取保候审、监视居住的期限不能折抵刑期。[⑤]但是，事实上犯罪嫌疑人在被取保候审、监视居住期间的义务和权利与被执行管制刑罚相差不大。因此，审查起诉期限越长，对被取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人越不利。其次，审查起诉期限越短，公诉机关起诉或不起诉的决定越公正。对于可能判处管制、拘役或者独立适用附加刑的轻微犯罪案件，越早做出起诉或不起诉决定对犯罪嫌疑人越公正，也更容易得到社会和公众的接受和认可。虽然被取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人依法都负有不得以任何形式干扰证人作证，不得毁灭、伪造证据或者串供的义务，但是，取保候审、监视居住的期限越长，犯罪嫌疑人违反义务干扰司法的机率就越大，这对犯罪嫌疑人是不利的。同时，人们对起诉或不起诉决定公正性的猜疑，也会随着审查起诉期限的延长而无端增多。

　　“迟来的正义为非正义。”如果秉持这一基本理念，简单评判对犯罪嫌疑人未被羁押案件审查起诉期限的两种理解，无疑也是“一个月至多一个半月”的理解更为可取。

　　（二）实践标准

　　实践中，一般公诉机关审查起诉犯罪嫌疑人未被羁押案件实际所需的时间，是评判两种不同理解的客观标准。前文通过列举和分析取保候审、监视居住适用条件的规定，意图在于说明犯罪嫌疑人未被羁押案件大多不属于特别复杂的案件，没有必要适用较长的审查起诉期限。既然对犯罪嫌疑人被羁押案件的审查起诉在一个半月内可以完成（除个别案件因查证需要外），犯罪嫌疑人未被羁押案件应该也能够在相同期限内办结。将犯罪嫌疑人未被羁押案件的审查起诉期限理解为十二月或六个月，无法避免办案人员在审查起诉这类案件过程中无故拖延办案的期限，难以保障犯罪嫌疑人的合法权益。

　　效率，是评价司法工作的重要标准之一。在实践中，应当尽量以最小的司法资源投入来实现刑事诉讼的目的。依照相关规定，犯罪嫌疑人在被取保候审、监视居住期间，如果离开居住的市、县或居所，会见他人等，必须经过司法机关的批准。对于司法机关而言，取保候审、监视居住期限越长，工作量必然越大。现实中不乏这样的案例：有的犯罪嫌疑人按罪本应判处有期徒刑几个月，但由于采取了取保候审措施，在侦查环节期限可达十二个月，移送审查起诉后重新计算时间，又经过十二个月，在法院做出生效判决前，早已超过两年的时间。这不仅对犯罪嫌疑人是一种精神抑制，而且也是对司法资源的极大消耗和浪费。[⑥]

　　综上，在对犯罪嫌疑人未被羁押案件审查起诉期限的两种理解中，认为审查起诉期限为一个月至多一个半月的观点，更加符合刑事立法的基本精神和司法实践的现实需要。当然，对于有的调查取证难度确实很大的案件，公诉机关若是在审查起诉期限内难以作出是否起诉的决定，应当允许在取保候审、监视居住的期限内适当延长审查起诉的时间，以便有充分时间作出正当的决定。

　　三、统一规范的初步设想

　　在理想状态下，法律规范应当具有指引、评价、预测、强制和教育等功能和作用。[⑦]如果由于立法的欠缺而导致法律规范作用的削弱甚至丧失，必须通过修改和完善立法以便于执行和遵守。对犯罪嫌疑人未被羁押案件的审查起诉期限之所以会产生不同理解和做法，根本上是由立法模糊造成的，最终也只能依靠明确立法予以解决。本文的基本观点是，犯罪嫌疑人未被羁押案件的审查起诉期限应该与取保候审、监视居住的期限进行区分；根据不同案件的难易程度来确定具体的审查起诉期限。具体而言，公诉机关对于移送起诉的案件，不论犯罪嫌疑人是否被羁押，都应当在一个月以内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长半个月。对于犯罪嫌疑人未被羁押的案件，确因特殊情况在一个半月内无法办结的，经检察长或上级检察院批准，可以在取保候审、监视居住的期限内适当延长，最长不得超过3个月。关于可以延长审查起诉期限的具体事由，立法可通过在条文中明确列举的方式进行规范。

　　关于犯罪嫌疑人未被羁押案件的审理期限，现行《刑事诉讼法》亦没有明确规定。但是，最高人民法院已通过司法解释统一进行了规范。根据《最高人民法院关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》（2000年）第一条第一款和第二款之规定，适用普通程序审理的第一审刑事公诉案件、被告人被羁押的第一审刑事自诉案件和第二审刑事公诉、刑事自诉案件的期限为一个月，至迟不得超过一个半月；适用普通程序审理的被告人未被羁押的第一审刑事自诉案件，期限为六个月；有特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长三个月。可见，对于适用普通程序审理的刑事公诉案件，法院作出裁判的期限全部为一个月至迟一个半月，不因犯罪嫌疑人未被羁押而有所不同。鉴于《刑事诉讼法》和《规则》的相对稳定性，建议参照法院的做法，由最高人民检察院制定有关检察机关办案期限的具体规定，进一步明确犯罪嫌疑人未被羁押案件的审查起诉期限，以减少执法中的随意性。

　　注释：

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　　①据笔者了解，由这两种理解所带来的现实困惑，在公诉实践中亟需解决。参见《人民检察》学习问答组：“犯罪嫌疑人未被羁押的案件如何计算审查起诉期限”，载《人民检察》2004年第7期；《人民检察》学习问答组：“犯罪嫌疑人被取保候审、监视居住的案件审查起诉期限如何确定”，载《人民检察》2005年第12期（下）

　　②参见程荣斌主编：《刑事诉讼法》，人民大学出版社1999年版，第57-59页

　　③我国刑法第一条开宗明义地指出，“为了惩罚犯罪，保护人民，根据宪法，结合我国同犯罪作斗争的具体经验即实际情况，制定本法”。

　　④[意]贝卡利亚著，黄风译：《论犯罪与刑罚》，中国大百科全书出版社1993年版，第56页

　　⑤参见马秀卿：《论“非羁押式强制措施”的刑期折抵——以权利保障为视角》，载《河北法学》第25卷第2期，2007年2月

　　⑥袁胜麦、武玉珍：《犯罪嫌疑人被取保候审案件的审查起诉期限应明确规定》，载樊崇义主编：《中国诉讼法判解》（第4卷），中国人民公安大学出版社2006年版，第200页

　　⑦参见刘金国、舒国滢主编：《法理学教科书》，中国政法大学出版社1999年版，第271-272页