【实务研究】

交通事故认定行为的可诉性问题研究

 

兰溪市人民检察院 楼洁

摘 要：交通事故认定书在交通事故的处理中占据了极为重要的地位，公安机关交管部门所制作的交通事故认定书不应仅仅是一个鉴定结论，交通事故认定行为是一个典型的具体行政行为，关系着当事人的罪与非罪和损害赔偿等问题，因此应当纳入行政诉讼法的受案范围。将交通事故认定行为纳入行政诉讼法的受案范围对于我国法制的建设和完善、依法治国的进程都有极为重要的推动作用。

 

关键词：交通事故认定书 交通事故认定行为 行政可诉性 制度建设

 

 

根据数据显示，我国近些年每年都有10万人以上死于交通事故，是全世界发生交通事故频率最高的国家，平均每5分钟就有1人丧生车轮，每1分钟就有1人因交通事故伤残。因而，交管部门对交通事故作出的认定行为就直接关系当事方的权益能否得到救济。新的《道路交通安全法》在一定程序上明确了交通事故认定的性质，解决了长期以来事故责任认定的混乱状态，但是这并不是说交通事故认定已经处于一种完美的状态，现实生活中，对于交通事故认定书仍存在诸多的争议和质疑，交通事故认定行为是否可诉的问题在理论上仍值得探讨。本文就交通事故认定行为的可诉性问题提出一点个人看法。

 

一、　　　　　  交通事故认定书的概念及性质

《道路交通安全法》第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达给当事人。”不难理解，交通事故认定书就是公安机关通过对现场的勘察、技术分析和有关的检验、鉴定结论，分析查明交通事故的基本事实、成因和当事人所出具的法律文书。[1]

而交通事故认定书的性质一直是一个争论不休的问题。确定了交通事故认定书的性质，也就确定了交通事故认定行为是一个具体行政行为还是一个技术鉴定行为，若是具体行政行为则可以提起行政诉讼，而若只是一个技术鉴定行为，那么就不能提起行政诉讼。

目前《道路交通安全法》的实施似乎给这场争论做了一个最终的结论。从《道路交通安全法》第七十三条我们可以看出一些变化：

第一，旧法中的“道路交通事故责任认定书”变成了“交通事故认定书”，“责任”两字被去掉，意味着公安交通管理部门制作的交通事故认定书不再是确定当事人之间民事责任的依据，而是予以区分的。

第二，交通事故认定书被视为一个证据，而不再被认为是一个行政行为，当事人是不能就证据提起行政诉讼的。同时，在《道路交通安全法实施条例》和《交通事故处理程序规定》中也取消了旧法中道路交通事故重新认定的内容，而是规定当事人对交通事故认定有异议的，可以直接向人民法院提起民事诉讼，不再必须经过公安交通管理部门调解终结。[2]

但是，争论的核心问题仍然没有得到解决，也就是交通事故认定的行为到底是行政行为抑或技术鉴定行为仍没有明确。当事人对交通事故认定书存有异议的情况下，之所以一直有人主张可以提起行政诉讼，而且确实也有人愿意提起耗费时间精力金钱的行政诉讼，是因为公安机关交通管理部门制作交通事故认定书的过程是不公开的，没有办法说服当事人认可其交通事故认定书。如果提起行政诉讼，则可以要求公安机关交管部门承担举证责任，公开其制作交通事故认定书的过程及依据，证明其制作的交通事故认定书是正当的。现在，新法直接把交通事故认定书规定为证据，但是用这种并不能消除当事人的不满，反而会使当事人对于交管部门的认定及法院的判决产生不信任，降低法院及行政机关的威信。[3]

 

二、　　　　　  交通事故认定行为可诉性的分歧

1、对于交通事故认定行为是否可诉的问题一直有正反两种观点,持“交通事故认定行为不应纳入行政诉讼范畴”观点的学者认为其原因在于以下几点：

⑴不属于行政诉讼受案范围。

持该观点的学者认为，交通事故认定书是一个鉴定结论，而交通事故认定行为的法律效果有特殊性,只间接产生法律效果；交通事故认定也并不是一种独立的具体行政行为，只是某些能直接产生法律效果行为的阶段性行为，为此，将其称之为“准”行政行为。[4]也有学者认为，公安机关交管部门所做的交通事故认定虽然是一种具体行政行为，但是属于行政裁决行为，而行政裁决行为由于其对象、目的等的特殊性而不应纳入行政诉讼的范畴。[5]还有学者认为，交通事故认定虽然是一种具体行政行为，但并没有确定事故当事人的具体权利义务，没有对当事人的人身权、财产权进行直接处理，未产生实际效果，因此应将交通事故认定行为排除在行政诉讼的受案范围之外，属于《行政诉讼法若干问题解释》中规定排除的对权利义务不产生实际影响的行为。[6]

⑵交通事故认定行为技术规范和专业性，决定了认定部门的权威性。

　  交通事故认定涉及大量的技术规范，要求交管部门在对交通事故现场进行勘验、检查、调查并进行技术分析，必要的时候还要进行鉴定。交通事故认定的这种特殊性决定，除了交管部门，其他的部门机关没有办法对交通事故作出认定。交管部门在这一领域有着绝对的权威。

⑶容易拖长诉讼时间，不符合诉讼经济原则

行政诉讼法中的一个重要原则就是诉讼经济原则。若是允许当事人就交通事故认定书直接提起诉讼，必然会使交通事故认定书长时间处于效力不明的状态，也就使得当事人之间的民事责任长时间不能确定，拖长诉讼时间，不符合诉讼经济原则。

 

2、笔者与上诉观点持相反态度，认为交通事故认定行为应当纳入行政诉讼的范畴。原因有以下几点：

⑴交通事故认定行为是一种典型的交通具体行政行为。具体交通行政行为是指交通行政主体在交通行政管理活动中，基于行政职权或职责所做出的，直接影响相对一方权利和义务的作为或不作为。[7]《道路交通安全法》明确规定了公安机关交通管理部门及其交通警察的执法主体资格。《道路交通安全法》第八十七条第一款规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为，应当及时纠正。”而第七十三条的规定也明确了公安机关交通管理部门是制作交通事故认定书的主体。新的《道路交通安全法》虽然不再对交通事故责任进行认定，但笔者认为，交通事故认定书对于交通事故当事双方的权利义务仍有直接影响。因为交通事故认定书是由公安机关交管部门制作的，具有极高的权威性，当事人可以据此直接向人民法院提起民事诉讼或是在公安机关的主持下进行调解，因此交通事故认定书中所认定的双方的的责任的大小就成了民事赔偿的依据，当事人承担的是主要责任还是次要责任，能够获得多大的赔偿依据的都是交管部门所作的交通事故认定书。

⑵新的《道路交通安全法》取消了旧法中道路交通事故重新认定的内容，将交通事故认定书作为证据处理，对交通事故认定书中所认定的内容不服的可以在法庭审理过程中进行质证，并有权要示交通事故认定书的制作人员出庭作证。[8]法院经审查后，认为交管部门所作的交通事故认定书有误的，可以不适用，而按照事实进行审判。但笔者认为，这样的规定并不能够保证当事人的权益。由于交通事故认定书的专业性，法院并不一定能够而且很难在证据质证的过程中发现其中存在的问题，因此，排除交通事故认定行为的行政可诉性可能纵容违法行政，没有办法保护当事人的权益。

⑶交通事故认定书有着很强的主观性和人为性。交通事故的责任认定的结果不像法医鉴定、血型鉴定等刑事技术鉴定那样具有很强的科学性，结论有唯一性。交通事故的责任认定，不同的人会做出不同的认定。同样一个事故，在公安交警大队认定为全部责任，在市公安交警支队又认定为主要责任，在市公安交警支队又认定为同等责任，其主观性和人为性非常强。而恰恰关键的是交通事故责任认定后，随之就明确了对交通事故的责任者是予以刑事处罚还是行政处罚以及民事赔偿。也就是说交通事故的刑事处罚、行政处罚和损害赔偿是以交通事故责任大小为标准的。并且，交通事故现场是不可再现的，法院在处理交通事故案件时所依据的是交管部门在现场所拍摄的照片、依据现场所绘制的现场图，因此，在收集证据的过程中也许会存在一些违法行为，而这样的一个违法行为是很有可能对当事人的权益造成分割的。因此，不允许对交通事故认定行为提起行政诉讼是不恰当的。[9]

⑷交通事故认定行为不应当缺少靠当事人的外部监督机制而启动的司法救济程序这道最有力的监督屏障。就我国目前的国情来看，依法行政还不能真正得到贯彻，违法行政的行为仍旧大量存在，国家机关工作人员执法水平还未得到提高，依法行政观念还未彻底转变，仍旧停留在以前那种强制行政的观念之上，行政机关也还未真正转变到“服务行政”的观念上来，因此，从这一点上来说，仅内部的监督是不够的，必须还有外部监督，包括司法救济这道最有力的监督屏障。司法救济是公民保护合法权利的最后一道防线，新的《道路交通安全法》不允许直接就交通事故认定书提起诉讼，也不允许进行复议。换而言之，当事人若是不服交通事故认定书的内容就没有了最有力的司法救济的方法，这对于公民的权益无疑是极大的损害。

⑸将交通事故认定行为纳入行政诉讼的受案范围符合行政诉讼法的精神。正如《关于中华人民共和国行政诉讼法（草案）的说明》指出的：“建立行政诉讼制度的目的之一，是要使公民、法人和其他组织被行政机关或者行政机关工作人员侵犯的合法权益得到补救。如果赔偿问题得不到解决，人民法院的一些判决得不到执行，公民、法人和其他组织被侵犯的权益得不到恢复和赔偿，就不能达到建立行政诉讼制度的目的。”因而在处理行政侵权行为时，必须站在权利本位的立场上，使所有受到不正当侵犯的权利都能得到救济。[10]

一直以来，交通事故处理工作从头至尾部属于公安机关的职责范围，这就很可能致使其所作出的交通事故责任认定很难达到法律意义上的公平、公正。从理论上讲，任何一种权力都难以确保其永远公正、永远正确。即使作为公共利益的代表和判断者的政府及其公务员，也可能由于立场上的偏执、认识上的欠缺，或者客观条件的制约，而在某件事情的处理上犯错误。在现代法治国家，人们普遍认识到，有权力，就要有制约，就要有救济。没有制约的权力，必将被滥用，权力的使用势必肆无忌惮。近代分权制衡的理论正是基于这样的经验而得以确立、普及和发扬光大的。行政诉讼，正是由司法权对行政权进行制约的一种重要形式和制度。在现代法治国家，权利救济的途径和方式呈现出多样化的特点，司法救济不一定是解决包括行政争议在内的各种纷争的最佳途径，因而也不应该是其首选途径。但是，司法机关依靠其一系列公正且严谨的程序以及法官的人格魅力和职业专长，在很大程序上保障了其中立性、客观性和公正性，这是包括行政机关在内的其他机关所难以与之比拟的。也正是这样的原因，司法救济被称为权利保障的最后一道屏障，构成了现代权利救济理论体系中的一个重要支柱。尽管在行政管理中行政主体也可以适当地行使行政裁判权。但是，许多国家通过宪法明确禁止行政机关行使终审的裁判权，而各国普遍地承认司法机关拥有最终裁决权。虽然我国法律有明确规定行政最终裁决的情形，特设了行政诉讼受案范围的有关规定，这种立法实践也得到理论界的广泛认可和支持,但是，一般说来，只要法律没有明确的例外规定，那么，对所有具体行政行为都应该保障提起行政诉讼的机会。[11]凡符合行政行为可诉性标准的，均在可诉之列，如果要被排除，则是必须加以论证的例外。[12]交通事故责任认定是具体行政行为的属性是无法否认的，其认定的内容对相关交通事故当事人的权利、义务产生了实际影响，在没有任何“论证的例外”的情况下，当然不能排除其行政可诉性。

 

三、　　　　　  将交通事故认定行为纳入行政诉讼的受案范围的意义

将交通事故认定行为纳入行政诉讼法的受案范围，对于贯彻执行宪法和依法治国的方针，保障公的合法权益，维护和促进公安机关依法行使权力，改进和提高行政工作的执法水平，完善法律监督，必将起到积极的作用意义深远。

依法治国，完善我国的行政诉讼制度，是我国的一个根本的方针。行政诉讼的受案范围目前正在不断扩大，这是社会主义民主与法制发展到一定阶段的必然要求和结果。同时，给交通事故当事人在其因错误的认定受到公安交通管理机关违法行为分割时以诉讼的权利，也是对公安交通管理机关是否依法行使职权进行有效监督的法律制度。当前，我国正为建立廉洁高效以法治国的政府而努力，将交通事故认定行为纳入行政诉讼的范围，将使权益受到侵害的广大相对人获得向人民法院起诉、揭露各种行政违法行为的权利，从而成为惩罚各种腐败现象强有力的武器，同时还可以激励干警钻研业务，提高队伍的整体素质。随着我国法制的不断完善，道路交通事故处理工作经历了从无法可依到有章可循、依法办案的过程。除了新的《道路交通安全法》之外，公安部还颁布了《道路交通事故处理程序规定》和《道路交通事故勘验照相》、《道路交通事故痕迹物证勘验》、《道路交通事故现场图绘制》等八个国家公共安全行业标准，事故处理干警队伍不断壮大成熟起来。但是还有部分干警不愿放弃个人说了算的处理方法，他们对法律不求甚解，工作方法简单，态度粗暴生硬，徇私枉法办人情案，办金钱案。随着交通事故认定行为的行政诉讼，事故处理人员作出的责任认定将接受司法监督，这就会迫使他们产生一种危机感，会自觉得尽快提高自身素质，努力钻研业务知识，学习有关法律、法规，掌握处理交通事故的技能，从而使队伍整体素质得到提高，提升行政机关的威信，提高当事人交通事故认定书的信任度，从而减少不服交通事故认定的行政争议，步入良性循环的态势。人民法院通过审理行政案件，不仅可以保护当事人的合法权益，使得司法真正成为救济权利的最有力的手段；同时，法院的审查也可以发现和指出现行法律、法规中的疏漏和不完善之处，以促进法制的健全。因此，人民法院解决行政争议的审判活动，也是监督审查行政机关的立法、执法、司法行为，全面推进依法治国方针发展与完善的重要手段。[13]

 

四、　　　　　  交通事故认定行为纳入行政诉讼法的制度建设

好的构想也必须辅以好的制度才能真正发挥作用，将交通事故认定行为纳入行政诉的制度建设可以有以下几点：

1．法院可以不对纯技术性的问题进行审查，只对其中涉及的程序问题和法律适用问题进行审理。前面已经说过交通事故认定是一个专业性极强的一个认定过程，需要现场的勘查，需要各种鉴定，需要交管部门的专业人员进行认定。正所谓是“术业有专攻”，专职司法的法院不太可能有精力也没有能力对其中的纯技术问题作出技术上的认定。因而，法院可以不对其中的纯技术性问题进行审查，只要审查交管部门在收集证据，制作交通事故认定书过程中的程序问题和法律适用问题，而行政法和行政诉讼法也对这一方面作了详细的规定，法院完全可以依照行政法、行政诉讼法及其他有关的法律、法规对交通事故认定行为进行审查。

2．可以建立专门机关进行纯技术性的问题重新认定。可以建立一整套、由上至下的鉴定机构，当事人可以对其中纯技术性问题要求重新认定，法院在审理过程中也可以依职权委托专门鉴定机构对其中纯技术性问题进行鉴定。

3．完善制作交通事故认定书的法律制度，加强对交通管理部门的制度建设，使得交通事故认定书真正具有极高的可信度，提高交管部门的威信，以此来减少当事人对交通事故认定书的不满，减少诉讼。

 

结语：

　  总之，将交通事故认定纳入行政诉讼的受案范围，对于保障当事人的合法权益，提高交通事故处理干警的政治、业务素质和法律意识，拓宽监督渠道，减少腐败，均有着重大的意义。我相信，只要配以合理、完善的制度，就一定会对社会的进步、法制的完善产生积极的推动作用。