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检察建议在司法实践中的应用与规范

任福军 义乌市人民检察院

检察建议，是指人民检察院依照国家关于综合治理和建设和谐社会的文件政策规定在履行法律监督职责过程中，针对机关、企事业单位、社会团体等涉案部门在行政执法、思想教育、经营管理、财务监督、安全保卫、规章制度等方面存在的影响社会治安和综合治理的突出问题与漏洞，以及人民法院在民事审判、行政诉讼活动中发生的不合法行为或对具体案件处理错误，为改进工作，加强管理，完善制度，排除滋生犯罪隐患，铲除犯罪土壤，或认为应当追究有关当事人的党纪政纪法纪责任，让人民法院再审民事、行政裁判以维护司法公正，而正式向有关单位以口头或书面形式提出建设性意见并要求限期整改的行为。为使检察建议更好地发挥其柔性法律监督的独特作用，本文拟从研究检察建议产生与发展现状，找出检察建议存在的不足，提出检察建议的应用与规范策略。

一、检察建议的应用与现状

（一）检察建议的产生

“检察建议”最早出现于20世纪80年代，其法律依据主要是《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条和《中华人民共和国刑事诉讼法》第二条等原则性的规定。起初的内容与含义是，检察机关在行使各项检察职权、办理直接受理侦查的案件（主指经济犯罪案件）过程中，以检察机关的名义，针对涉案行业、系统和相关单位在规章制度或其他管理制度方面存在的容易被犯罪分子所利用的漏洞，以口头或书面的形式向发案单位提出堵塞漏洞，消除隐患，改进管理的主张或对策，供发案单位考虑，确定是否采纳。2001年9月30日高检院第九届检察委员会第97次会议颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第47、48条，《检察官法》第33条第2款对检察建议有了具体规定。尤其是《检察官法》“对提出检察建议成绩明显给予奖励”的表述，是检察机关拥有检察建议权的直接体现。

（二）检察建议的发展

随着检察工作的发展以及检察改革的不断深入，检察建议的适用范围越来越宽泛，社会公认度和受重视程度越来越高，作用越来越明显。突出表现为：

1、检察建议除被广泛应用于自侦案件发案单位改章建制，堵塞漏洞外，还向民事、行政及刑事检察领域延伸，产生了民事、行政再审及补充侦查等检察建议新类别。通过检察建议启动民事、行政案件再审和刑事补侦程序，维护了诉讼当事人的合法权益和社会公平正义。

2、检察建议文书的制作日益规范，改口头建议为书面建议，并且由最高检制订了检察建议书的制作式样和适用范围，进一步规范了检察建议的制作、签批、印发及反馈程序。

3、检察建议受到社会各界，尤其是发案单位、部门的高度重视，在社会治安综合治理、检察监督、预防腐败、法制建设等方面发挥着越来越重要的作用。

二、检察建议存在的问题

检察建议虽运用广泛，几乎普及到了侦查监督、公诉、职务犯罪预防、反贪、反渎职侵权、民行检察、监所检察、控告申诉检察等所有业务部门，但检察建议在实践中还存在认识不足、质量不高、范围不广、落实不力等诸多问题，主要有：

（一）对检察建议的重要性和针对性认识不足

1.无大局责任意识，为办案而办案，将检察建议束之高阁。

2.走形式，造声势，做表面文章。

3.认为检察建议师出无名，制发缺乏法律依据，落实没有法律保障，发放者敷衍了事，接受者漠然处之。

（二）制作不规范，制度不落实，建议质量不高

1. 制作不规范，制度不落实。

2.跟踪落实无章可循。

三、检察建议的规范应用

(一)完善检察建议权

检察建议与检察建议权紧密相联。目前，我国虽然在刑事诉讼法和有关司法解释中对检察建议权作了一些原则性规定，但规定得很不明确很不具体。《人民检察院组织法》由于颁布的历史条件所限，对检察建议权没有规定，检察建议的概念仅在《人民检察院刑事诉讼规则》的第二百三十九条第二项中提到，至今还没有一部法律明确规定检察机关拥有检察建议权，也没有对其适用范围、程序和保障等相关问题作出法律规范。这不仅使得检察机关在使用上不规范，同时也使得一些即使是有问题的单位领导，由于不了解其性质和法律要求而不予重视。《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中虽规定了民行检察方面的检察建议，但未赋予任何制约权力，缺乏可操作性。检察建议受其“准法律文书”地位的制约，缺乏足够的权威性，不具有法律的约束力和强制性，属于明显的“责”“权”不统一。检察建议权面临“法理上有根据，立法上无支持”的困境。根据“法无明确授权即不可为”的法治原理，为使检察建议富有刚性，首先应当通过全国性立法授予检察建议的法律监督权威性，从以下几个方面完善检察建议权：

1、适时对《宪法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》、《刑法》及三大诉讼法进行修正，在立法中明确规定人民检察院享有检察建议权，将检察建议列入检察机关职权范围之内，并对其适用范围、程序以及保障实施等予以规定。在法律效力上，检察建议应当具有同纠正违法通知书、抗诉书等法律文书同样的强制执行力。建议在《人民检察院组织法》和各诉讼法中明确规定：人民检察院应通过检察建议、抗诉等方式实施法律监督；国家机关、社会团体、企事业单位和公民接到《检察建议书》后，应当立即审议，至迟应在一个月内将落实检察建议的情况回复提出建议的人民检察院。

2、在刑诉法中规定人民检察院刑事检察建议权的程序。建议在《人民检察院组织法》和《人民检察院刑事诉讼规则》中进一步明确检察建议的法律地位，规定检察人员在检察业务中发现办案人员有违法犯罪行为，需要采用检察建议制止和预防的，应拟出检察建议稿，经主管部门讨论通过，提交检察长或者由检察长提交检委会决定，由有关部门制作《检察建议书》，发送有关单位及其主管部门，并报上级检察院备案。并补充规定被建议单位在接到检察建议后作出答复的时限、方式、答复的事项、异议的补救措施和无正当理由拒绝应当承担的责任等内容，以便确保检察建议权行使适当，能够充分发挥预防犯罪和其他违法问题发生，保障经济健康发展和社会安定的作用。

3、明确规定人民检察院有权监督检察建议的落实。建议在《人民检察院组织法》中明确规定：人民检察院应对被建议单位关于检察建议的回复意见进行监督检查，协助被建议单位全面落实检察建议。被建议单位应在法定时限内落实建议内容并书面反馈检察机关，不采纳的应说明理由，检察机关认为理由不成立或采纳不全面的，可提请被建议对象的上级机关追究相关人员的领导责任和行政责任；以法律形式明确规定不认真对待检察建议应受的处罚，把不采纳检察建议而造成重大社会影响和经济损失作为构成渎职罪的要件之一。通过法律法规给被监督者以自我改正的时间与空间，使检察监督收到实效。

（二）规范检察建议的考评管理机制

检察建议虽不具有纠正违法通知书那样的强制力，但仍属十分严肃的国家行为。因此，必须加强对检察建议的管理和考评。目前，最高人民检察院开展了优秀预防职务犯罪检察建议活动，加强了对检察建议的规范和管理。应建立检察建议管理体系，制定《执法质量考评标准》，将检察建议列入各业务部门的共同工作项目进行考核。

1.规范检察建议书的制发程序

一是应规范制作程序。检察建议须以书面形式提出，按照最高人民检察院规定的文本格式，统一以院文件发文，由了解情况、具备较强专业知识和文字综合能力的承办人拟稿，部门负责人审核，分管检察长签发，严格按照格式要求制作。必要时可经检委会讨论决定。对向公安、法院、监狱等司法机关发出的专门检察建议应比照抗诉书的审批程序，经由检察长或检委会审批。二是应完善备案制度，对检察建议实行归口管理，以院为单位，统一登记、编号、发放，检察建议的内容及落实情况要建立档案卷宗，内勤立卷归档备案。三是应规范送达程序。明确送达的范围及方式，填写送达回证，做到谁接收谁签字，确保被建议单位及时查收，为检查、督办创造条件。

2.规范检察建议书的质量要求

检察建议既是办案质量的反映，又是检察干警综合素质的反映。要使检察建议 “件件有落实，事事有回音”，富有刚性，发挥应有的作用，必须提高检察建议制作的质量，注重实际效果和被建议单位的认可度。为此应把握以下几点：

（1）问题要讲清，原因要找准。检察干警要坚持深入实际调查研究，找准问题的症结和根源，以认真负责的精神和实事求是的态度确保检察建议的客观准确性。

（2）语言要流畅，逻辑性要强。检察建议的文字表述要用词严谨、行文流畅，杜绝错别字，要求检察建议起草人具有深厚的文字功底。检察建议的内容，要做到分析全面、细致、到位，针对性强，改进措施具体，可操作性强。

3.规范检察建议的回馈落实完善事先协调沟通、事中当面送达和事后回访督导制度。

要想使检察建议得到较高的回复，关键在于要有高质量的回访。检察建议也应“多搞人来人往，少作文来文往”。为此要成立专门小组，由专人负责信息收集反馈，要加强联系，在检察建议发出之前，应主动与被建议单位的有关领导一起沟通，交换意见和看法，达成共识，共同研究整改措施，主动与被建议单位通话协商，就建议的基本依据、内容听取对方的辩解，对建议是否中肯、可行进行探讨，通过沟通找出建议中的漏洞和不可行之处而加以改进。对落实情况进行“跟踪”。建议作出后，必须当面送达，并且“谁主办、谁负责”，由办案人员前往发案单位听取他们的意见，交换看法，对存在问题达成共识，同时送达检察建议。

通过这种人性化的送达方式，可以加强与发案单位的沟通和协调，减少发案单位的抵触情绪，让发案单位感到检察机关是通过检察建议这种形式，真心实意地帮助他们在做工作，对落实建议内容、积极整改可以起到一定的保障作用。

要树立回访、督导意识，对每份检察建议都必须进行相应形式的回访，回访时将情况做工作记录以备查考，并对被建议单位回复入卷归档。检察建议发出后，承办人应及时掌握落实、采纳情况。对于检察建议取得明显成效的，应及时予以总结推广。接受单位对检察建议中的事实、整改意见提出异议时，发出检察建议的检察机关应对有关问题重新核实。如发现提出的检察建议不当时，应责令撤销，并及时通知有关单位。对检察建议置之不理超过一定期限或拒不接受检察建议的，应限期整改，并向其上级主管部门或机关反映。为了防止一些单位收到检察建议后将其束之高阁，不予研究落实，要加强与其主管部门的协调和配合，通过向上级主管部门、纪检监察部门、同级地方人大常委会报送检察建议或备案，发挥其业务监督、党内监督、权力监督的刚性，使建议内容得以落实。

(三)建立和完善检察建议撤回制度

发出的检察建议不当或者不切合被建议单位实际，无法实际履行的，应当经检察长或者检察委员会决定，由发出检察建议部门制作撤回检察建议决定书将检察建议撤回，以保持检察建议的权威性。实践中，遇到下列情况应当将检察建议撤回：1、发出民事行政再审检察建议不当的；2、检察建议缺乏针对性或建议不具体，被建议单位确实无法落实的；3、检察建议发放对象错误的。

撤回程序的启动方式有两种，一种是发出检察建议的检察机关自行发现，经检察长或检委会研究决定后主动撤回；一种是被建议单位认为检察建议不当，无法落实的，向检察机关提出申请，经检察长或检委会研究决定撤回检察建议。

 

 

参考资料：

1、傅宽芝 《两种途径增强检察建议刚性》

2、李旺城 《找准定位 强化督导 努力提高检察建议的运用效果》

3. 崔连营 《发挥检察建议在综合治理活动中的作用》
4. 徐正秀 《整合监督机制形成监督体系》

5. 李金声 《检察建议，搞好服务的“抓手”》

6. 程红根 王恒涛 《52份检察建议撤销52起假案 》

7. 单惠云 《公诉部门如何用好检察建议》

8. 裘孝金 朱再良  《民行检察中如何用好再审检察建议》

9. 黄勇民 《和谐社会语境下的“执法如水”理念及其实践》